Emissionshandel für Wärme und Verkehr würde CO₂-Ausstoß erst in einigen Jahren senken
CO2-Handel für die bisher nicht vom Emissionshandelssystem der EU (EU ETS) erfassten Bereiche lässt sich grundsätzlich einführen, seine Umsetzung ist aber sehr komplex und daher langwierig, zeigt eine Analyse des Öko-Instituts für Agora Energiewende. Eine CO2-Bepreisung lässt sich über eine Reform der Energiesteuern hingegen in wenigen Monaten erzielen.
Berlin, 20. August 2019. Der CO2-Ausstoß des Verkehrs und des Gebäudewärmesektors lässt sich mittels eines Emissionshandelssystems (ETS) frühestens 2023 reduzieren. So lange würde es dauern, diese Bereiche, aus denen etwa die Hälfte der deutschen Treibhausgase emittiert werden, entweder in das Europäische Emissionshandelssystem zu integrieren oder ein eigenes neues ETS dafür zu entwickeln und zu implementieren. Das zeigt eine Analyse der Einführungsoptionen für ein neues oder erweitertes ETS, wie sie derzeit von mehreren Parteien diskutiert werden. Die Analyse wurde vom Öko-Institut im Auftrag von Agora Energiewende erstellt. Zur schnellen und wirksamen CO2-Bepreisung wie sie derzeit von den meisten Parteien diskutiert wird, eignen sich Energiesteuern daher deutlich besser, so die Schlussfolgerung des Papiers.
Grundsätzlich, so zeigt die Analyse, gibt es keine unüberwindlichen Hindernisse, um für den Gebäude- und Verkehrsbereich ein ähnliches Emissionshandelssystem einzuführen, wie es seit 2005 in der energieintensiven Industrie und in der Energiewirtschaft existiert. Deutschland könne es entweder im Alleingang oder gemeinsam mit anderen EU-Staaten einführen. Es könne in den bestehenden europäischen Emissionshandel integriert oder parallel dazu betrieben werden.
Allerdings sei das Vorhaben in der Umsetzung in jedem Fall sehr anspruchsvoll und langwierig. „Es würde selbst im einfachsten Fall zwei bis drei Jahren bis zur Einführung dauern. Ein Konzept, das kompatibel zum bestehenden europäischen Emissionshandel EU-ETS ist, benötigt mindestens drei bis vier Jahre. Damit ist Emissionshandel im Wärme- und Verkehrssektor als kurzfristige Klimaschutzmaßnahme bis 2020 unbrauchbar“, sagt Dr. Patrick Graichen, Direktor von Agora Energiewende. „Da spätestens im September 2021 Bundestagswahlen anstehen, durch die alle Gesetzesvorhaben verzögert werden, ist ein Inkrafttreten des neuen ETS-Systems nicht vor 2023 möglich. Viel einfacher ist es, das bestehende Energiesteuersystem so zu ändern, dass CO2-Emissionen im Wärme- und Verkehrssektor einen Preis bekommen. Das kann man in drei Monaten schaffen, wie die Ökosteuerreform 1999 gezeigt hat.“
Die langen Umsetzungszeiträume eines ETS für Wärme und Verkehr ergeben sich aus einer Reihe von Faktoren. So müssen zum einen in vielen Bereichen neue Regelungen gesetzlich und untergesetzlich geschaffen werden. Will Deutschland etwa seine Sektoren Verkehr und Wärme im Alleingang in den EU-Emissionshandel einbeziehen, so müssten unter anderem relevante EU-Regelungen geändert werden– umfangreiche Verhandlungen mit der EU-Kommission und den EU-Mitgliedstaaten wären die Folge. Diese Option würde deshalb sogar mit fünf Jahren veranschlagt werden.
Zum anderen benötigen der Aufbau der Infrastruktur und einer Datenbasis Zeit: Um zu ermitteln, wie viele Zertifikate jährlich ausgestellt und auktioniert werden können, muss zunächst der Bedarf bei den ETS-Verpflichteten ermittelt werden. Die Ausgabe der Zertifikate würde dann über eine Auktionsplattform erfolgen, deren Einrichtung europaweit ausgeschrieben werden müsste. Auch das würde zwölf Monate dauern.
Auf tausende von Unternehmen kämen ebenfalls neue Aufgaben zu: Sie müssten ein Überwachungs- und Abrechnungsregime für ihre CO2-Emissionen einrichten. Wie schon 2005 bei der Einführung des EU-ETS, ist auch hier mit einer Klagewelle der Betroffenen zu rechnen, heißt es in der Analyse. Zudem müssten eine Doppelregulierung mit dem bestehenden Emissionshandelssystem der EU durch aufwändige Regelungen vermieden und eine Lösung für die bisher nicht vom EU-ETS erfassten Teile der Industrie gefunden werden.
Angesichts der langen und komplexen Umsetzung hält Agora Energiewende einen zweistufigen Ansatz für möglich: Kurzfristig sollte eine CO2-Bepreisung über eine Reform der Energiesteuern erfolgen. Diese könnte dann in einigen Jahren von einem Emissionshandelssystem abgelöst werden. „Angesichts der komplexen Herausforderungen ist hier eine Pilotphase sinnvoll, wie wir das auch beim europäischen Emissionshandel hatten. Damit lassen sich Konstruktionsfehler erkennen und beheben, die ansonsten wirksamen Klimaschutz verhindern könnten. Sicherheit geht hier vor Schnelligkeit“, sagt Graichen.
Die Analyse wurde maßgeblich von Dr. Felix Matthes, Forschungskoordinator des Öko-Instituts erarbeitet. Er beleuchtet darin 18 verschiedene Umsetzungsoptionen mit jeweils mehreren Varianten. „Es ist das erste Mal, dass die Einführung eines Emissionshandels für die bisher nicht vom europäischen Emissionshandel erfassten Sektoren in allen möglichen Ausdifferenzierungen durchdekliniert wurde“, sagt Matthes. „Wir haben damit die mehr als 15-jährigen Erfahrungen mit dem EU-ETS und eine Reihe internationaler Erfahrungen ausgewertet. Unsere Analyse versteht sich bewusst als Handreichung für die aktuellen Diskussionen um die Einführung einer CO2-Bepreisung, in der ein Emissionszertifikatehandel häufig als leicht einzuführendes, marktwirtschaftliches Klimaschutzinstrument dargestellt wird. Unsere Analyse zeigt zwar, dass dem grundsätzlich nichts im Wege steht. Sie zeigt aber auch, dass ein solches Instrument in der Umsetzung sehr anspruchsvoll ist. Und zwar sowohl für den Staat als auch für die Unternehmen.“
Die Analyse „Ein Emissionshandelssystem für die nicht vom EU-ETS erfassten Bereiche“ steht unten zum kostenfreien Download zur Verfügung.
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